為了增強立法的公開(kāi)性和透明度，提高立法質(zhì)量，現將國務(wù)院法制辦、國家發(fā)展改革委、財政部起草的《基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》及其說(shuō)明全文公布，征求社會(huì )各界意見(jiàn)。有關(guān)單位和各界人士可以在2017年8月22日前，通過(guò)以下三種方式提出意見(jiàn)：
一、登陸中國政府法制信息網(wǎng)（http://www.chinalaw.gov.cn）,進(jìn)入首頁(yè)主菜單的“立法意見(jiàn)征集”欄目提出意見(jiàn)。
二、通過(guò)信函方式將意見(jiàn)寄至：北京市2067信箱（郵政編碼：100035），并請在信封上注明“基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作條例征求意見(jiàn)”字樣。
三、通過(guò)電子郵件方式將意見(jiàn)發(fā)送至：zfhshzbhztl@chinalaw.gov.cn。
國務(wù)院法制辦
2017年7月21日
?。ǜ寮?lái)源：法制辦網(wǎng)站）
基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì )
資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）
第一章總則
第一條為了規范基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，保障公共利益和社會(huì )資本方的合法權益，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展，制定本條例。
第二條本條例所稱(chēng)基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作（以下簡(jiǎn)稱(chēng)政府和社會(huì )資本合作），是指政府采用競爭性方式選擇社會(huì )資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權利和義務(wù)，由社會(huì )資本方負責基礎設施和公共服務(wù)項目的投資、建設、運營(yíng)，并通過(guò)使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動(dòng)。
本條例所稱(chēng)社會(huì )資本方，是指依法設立，具有投資、建設、運營(yíng)能力的企業(yè)。
第三條符合下列條件的基礎設施和公共服務(wù)項目，可以采用政府和社會(huì )資本合作模式：
?。ㄒ唬┱撚刑峁┴熑?；
?。ǘ┬枨箝L(cháng)期穩定；
?。ㄈ┻m宜由社會(huì )資本方承擔。
國務(wù)院有關(guān)部門(mén)根據前款規定的條件，制定可以采用政府和社會(huì )資本合作模式的基礎設施和公共服務(wù)項目指導目錄，并適時(shí)調整。
第四條國家制定和完善與政府和社會(huì )資本合作模式相適應的投資、價(jià)格、財政、稅收、金融、土地管理、國有資產(chǎn)管理等方面的政策措施，支持符合條件的基礎設施和公共服務(wù)項目采用政府和社會(huì )資本合作模式。
第五條基礎設施和公共服務(wù)項目采用政府和社會(huì )資本合作模式，應當積極穩妥、依法合規，遵循平等協(xié)商、誠實(shí)守信、長(cháng)期合作、公開(kāi)透明的原則，堅持公共利益優(yōu)先。
第六條國家保障各種所有制形式的社會(huì )資本方依法平等參與采用政府和社會(huì )資本合作模式的基礎設施和公共服務(wù)項目（以下簡(jiǎn)稱(chēng)合作項目）。
任何單位和個(gè)人不得排斥或者限制非公有制社會(huì )資本方依法參與合作項目。
第七條國務(wù)院有關(guān)部門(mén)在各自的職責范圍內，負責政府和社會(huì )資本合作的指導和監督。
政府和社會(huì )資本合作的綜合性管理措施，由國務(wù)院有關(guān)部門(mén)共同制定。
國務(wù)院建立政府和社會(huì )資本合作工作協(xié)調機制，及時(shí)協(xié)調、解決政府和社會(huì )資本合作工作中的重大問(wèn)題。
第八條縣級以上地方人民政府應當加強對本地區政府和社會(huì )資本合作工作的組織領(lǐng)導和統籌協(xié)調。
縣級以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)依照本條例和本級政府確定的職責分工，負責本地區合作項目的組織實(shí)施和監督管理。
第二章合作項目的發(fā)起
第九條縣級以上人民政府有關(guān)主管部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)有關(guān)主管部門(mén)）根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要、社會(huì )公眾對公共服務(wù)的需求、相關(guān)發(fā)展建設規劃以及本條例第三條的規定，在組織開(kāi)展前期論證的基礎上，可以提出擬采用政府和社會(huì )資本合作模式的基礎設施和公共服務(wù)項目。
公民、法人和其他組織可以就基礎設施和公共服務(wù)項目采用政府和社會(huì )資本合作模式向有關(guān)主管部門(mén)提出建議。
第十條對擬采用政府和社會(huì )資本合作模式的基礎設施和公共服務(wù)項目，有關(guān)主管部門(mén)應當擬訂合作項目實(shí)施方案。合作項目實(shí)施方案應當包括下列內容：
?。ㄒ唬┖献黜椖康拿Q(chēng)、地點(diǎn)以及建設規模、投資總額等基本情況；
?。ǘ┖献黜椖拷ㄔO運營(yíng)內容及標準、運作方式、預期產(chǎn)出；
?。ㄈ┖献黜椖科谙?；
?。ㄋ模┥鐣?huì )資本方回報機制；
?。ㄎ澹┱蜕鐣?huì )資本方的風(fēng)險分擔；
?。┖献黜椖科谙迣脻M(mǎn)后項目資產(chǎn)的處置；
?。ㄆ撸┯嘘P(guān)主管部門(mén)認為應當明確的其他事項。
有關(guān)主管部門(mén)擬訂合作項目實(shí)施方案，應當征求潛在社會(huì )資本方的意見(jiàn)。
第十一條有關(guān)主管部門(mén)擬訂合作項目實(shí)施方案，應當會(huì )同同級發(fā)展改革、財政等有關(guān)部門(mén)，從經(jīng)濟效益、社會(huì )效益等方面對采用政府和社會(huì )資本合作模式的必要性、合理性組織開(kāi)展評估；涉及政府付費、政府提供補助或者補償以及政府分擔風(fēng)險等財政支出事項的，應當提請同級財政部門(mén)進(jìn)行財政承受能力評估。評估應當形成明確結論。
有關(guān)主管部門(mén)應當根據前款規定形成的評估結論，對合作項目實(shí)施方案進(jìn)行修改完善，或者作出不采用政府和社會(huì )資本合作模式的決定。
第十二條合作項目實(shí)施方案應當經(jīng)本級人民政府審核同意。本級人民政府應當組織有關(guān)部門(mén)對合作項目實(shí)施方案進(jìn)行聯(lián)合評審。
經(jīng)本級人民政府審核同意的合作項目實(shí)施方案，由有關(guān)主管部門(mén)向社會(huì )公布。
本級人民政府審核同意合作項目實(shí)施方案的，應當確定相關(guān)部門(mén)、單位作為政府實(shí)施機構，負責合作項目實(shí)施的相關(guān)工作。
第三章合作項目的實(shí)施
第十三條政府實(shí)施機構應當根據經(jīng)審核同意的合作項目實(shí)施方案，通過(guò)招標、競爭性談判等競爭性方式選擇社會(huì )資本方，并將選定的社會(huì )資本方向社會(huì )公示。法律、行政法規對特定基礎設施和公共服務(wù)項目選擇社會(huì )資本方的方式有規定的，依照其規定。
政府實(shí)施機構應當根據合作項目的特點(diǎn)和建設運營(yíng)需要，按照保證各種所有制形式的社會(huì )資本方平等參與、有利于合作項目長(cháng)期穩定運營(yíng)和質(zhì)量效率提升的原則，合理設置社會(huì )資本方的資質(zhì)、條件以及招標、競爭性談判等的評審標準。
第十四條政府實(shí)施機構與其選定的社會(huì )資本方應當在協(xié)商一致的基礎上簽訂合作項目協(xié)議；設立專(zhuān)門(mén)負責實(shí)施合作項目的公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)項目公司）的，合作項目協(xié)議由政府實(shí)施機構與項目公司簽訂。
項目公司不得從事與合作項目實(shí)施無(wú)關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
第十五條合作項目協(xié)議應當符合招投標、競爭性談判等文件，載明下列事項：
?。ㄒ唬┖献黜椖康拿Q(chēng)、內容；
?。ǘ┖献黜椖康倪\作方式、范圍；
?。ㄈ┩度谫Y期限和方式；
?。ㄋ模┖献黜椖科谙?；
?。ㄎ澹┥鐣?huì )資本方取得收益的方式、標準；
?。╋L(fēng)險分擔；
?。ㄆ撸┓?wù)質(zhì)量的標準或者要求；
?。ò耍┱兄Z和保障；
?。ň牛鳖A案和臨時(shí)接管預案；
?。ㄊ┖献黜椖科谙迣脻M(mǎn)后項目及資產(chǎn)的移交；
?。ㄊ唬┖献黜椖繀f(xié)議變更、提前終止及其補償；
?。ㄊ┻`約責任；
?。ㄊ幾h解決方式；
?。ㄊ模┓?、行政法規規定應當載明的其他事項。
設立項目公司的，合作項目協(xié)議應當載明項目公司的注冊資本、股權結構、股權變更限制以及社會(huì )資本方對項目協(xié)議履行的擔保責任等事項。
第十六條合作項目期限根據行業(yè)特點(diǎn)、項目生命周期、公共服務(wù)需求、投資回收期等因素確定，一般不低于10年，最長(cháng)不超過(guò)30年；法律、行政法規另有規定的，依照其規定。
第十七條合作項目協(xié)議中應當約定，社會(huì )資本方的收益根據合作項目運營(yíng)的績(jì)效進(jìn)行相應調整。
由使用者付費或者政府提供補助的合作項目，合作項目協(xié)議應當載明價(jià)格的確定和調整機制；依法實(shí)行政府定價(jià)或者政府指導價(jià)的項目，按照政府定價(jià)或者政府指導價(jià)執行。
第十八條合作項目協(xié)議中不得約定由政府回購社會(huì )資本方投資本金或者承擔社會(huì )資本方投資本金的損失，不得約定社會(huì )資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔保。
第十九條合作項目的設施、設備以及土地使用權、項目收益權和融資款項不得用于實(shí)施合作項目以外的用途。
禁止以前款規定的資產(chǎn)為他人債務(wù)提供擔保。
第二十條政府和社會(huì )資本方應當守信踐諾，全面履行合作項目協(xié)議約定的義務(wù)。
合作項目協(xié)議的履行，不受行政區劃調整、政府換屆、政府有關(guān)部門(mén)機構或者職能調整以及負責人變更的影響。
第二十一條對合作項目協(xié)議中約定的財政支出事項，應當足額納入年度預算，按照規定程序批準后，及時(shí)支付資金。
第二十二條政府有關(guān)部門(mén)應當按照各自職責范圍，履行合作項目協(xié)議中的相關(guān)政府承諾和保障，并為社會(huì )資本方實(shí)施合作項目提供便利。
對實(shí)施合作項目依法需要辦理的行政審批等相關(guān)手續，有關(guān)部門(mén)應當及時(shí)辦理；對參與合作項目實(shí)施方案聯(lián)合評審時(shí)已經(jīng)出具審查意見(jiàn)的事項，不再重復審查。
第二十三條社會(huì )資本方應當按照有關(guān)法律、行政法規、規章、強制性標準、技術(shù)規范的規定以及合作項目協(xié)議約定實(shí)施合作項目，提供持續、安全的公共服務(wù)。
第二十四條實(shí)施合作項目所需的建設工程、設備和原材料等貨物以及相關(guān)服務(wù)，社會(huì )資本方依法能夠自行建設、生產(chǎn)或者提供，且在選擇社會(huì )資本方時(shí)已經(jīng)作為評審因素予以充分考慮的，可以由社會(huì )資本方自行建設、生產(chǎn)或者提供。
第二十五條在項目合作期限內，不得隨意變更合作項目協(xié)議內容；確需變更的，應當由協(xié)議雙方協(xié)商一致，并公示變更事由及內容，經(jīng)本級人民政府批準后簽訂補充協(xié)議；變更內容涉及財政支出事項變動(dòng)、價(jià)格調整的，應當先經(jīng)相關(guān)部門(mén)審核同意并履行規定程序。
第二十六條在合作項目建設期內，社會(huì )資本方不得轉讓其持有的項目公司股權。
合作項目運營(yíng)期內，在不影響公共服務(wù)提供的穩定性和持續性的前提下，經(jīng)政府實(shí)施機構報本級人民政府同意，社會(huì )資本方可以轉讓其持有的項目公司股權。
第二十七條出現合作項目協(xié)議約定的提前終止協(xié)議情形，或者有下列情形之一的，可以提前終止合作項目協(xié)議：
?。ㄒ唬┮虿豢煽沽е潞献黜椖繀f(xié)議無(wú)法繼續履行；
?。ǘ┮蛏鐣?huì )資本方嚴重違約，危害公共利益；
?。ㄈ┮婪ㄕ魇?、征用合作項目財產(chǎn)。
因依法征收、征用合作項目財產(chǎn)導致合作項目提前終止的，應當按照國家有關(guān)規定給予社會(huì )資本方合理補償。
第二十八條合作項目期限屆滿(mǎn)按照約定需要進(jìn)行項目資產(chǎn)移交的，政府實(shí)施機構應當根據法律、行政法規和合作項目協(xié)議約定，對設施、設備和其他財產(chǎn)的狀況進(jìn)行檢查評估。
因社會(huì )資本方原因致使設施、設備和其他財產(chǎn)的價(jià)值非正常減損或者使用壽命減少的，應當根據合作項目協(xié)議約定，相應扣減社會(huì )資本方的收益或者由社會(huì )資本方以其他方式補償。
第二十九條合作項目期限屆滿(mǎn)或者合作項目協(xié)議提前終止，對該項目繼續采用政府和社會(huì )資本合作模式的，應當依照本條例的規定重新選擇社會(huì )資本方；因合作項目期限屆滿(mǎn)重新選擇社會(huì )資本方的，在同等條件下應當優(yōu)先選擇原社會(huì )資本方。
第四章監督管理
第三十條縣級以上人民政府有關(guān)部門(mén)應當依據各自職責，加強對合作項目實(shí)施中執行有關(guān)法律、行政法規、規章、強制性標準、技術(shù)規范情況的監督檢查。有關(guān)部門(mén)實(shí)施監督檢查，有權采取下列措施：
?。ㄒ唬┻M(jìn)入合作項目現場(chǎng)進(jìn)行檢查、檢驗、監測；
?。ǘ┎殚?、復制有關(guān)文件、資料；
?。ㄈ┮笥嘘P(guān)人員就有關(guān)問(wèn)題作出說(shuō)明。
監督檢查應當符合法定的程序和要求，不得影響合作項目的正常實(shí)施。社會(huì )資本方對監督檢查應當予以配合。
第三十一條縣級以上人民政府有關(guān)部門(mén)應當定期對合作項目建設、運營(yíng)等情況進(jìn)行監測分析和績(jì)效評價(jià)，建立根據績(jì)效評價(jià)結果對價(jià)格或者財政補助進(jìn)行調整的機制。
社會(huì )資本方應當按照規定向政府有關(guān)部門(mén)提供有關(guān)合作項目投資、建設、運營(yíng)方面的數據、資料等信息。
第三十二條政府有關(guān)部門(mén)應當建立合作項目檔案，將合作項目發(fā)起、實(shí)施以及監督檢查等方面的文件、材料存檔備查。
社會(huì )資本方應當妥善保管合作項目投資、建設、運營(yíng)等方面的有關(guān)資料，并在合作項目期限屆滿(mǎn)或者提前終止時(shí)向政府有關(guān)部門(mén)移交。
第三十三條除涉及國家秘密、商業(yè)秘密外，政府有關(guān)部門(mén)應當依法公開(kāi)合作項目發(fā)起、社會(huì )資本方選擇、合作項目協(xié)議訂立、績(jì)效監測報告、中期評估報告、合作項目重大變更或者終止情況以及監督檢查情況和結果等信息。
第三十四條社會(huì )公眾有權對合作項目的發(fā)起和實(shí)施進(jìn)行監督。
對社會(huì )資本方違反法律、行政法規規定的行為或者對提供公共服務(wù)的質(zhì)量等問(wèn)題，任何單位和個(gè)人可以向政府有關(guān)部門(mén)舉報、投訴，有關(guān)部門(mén)應當及時(shí)依法處理。
第三十五條政府有關(guān)部門(mén)應當根據社會(huì )信用體系建設的有關(guān)要求，記錄社會(huì )資本方、中介機構、項目公司及其從業(yè)人員的失信行為，并納入全國統一的信用信息共享交換平臺。
第三十六條政府有關(guān)部門(mén)、社會(huì )資本方應當按照有關(guān)規定，制定合作項目突發(fā)事件應急預案；突發(fā)事件發(fā)生后，立即啟動(dòng)應急預案，采取相應的防護措施，組織搶修。
第三十七條合作項目協(xié)議提前終止的，政府有關(guān)部門(mén)應當采取有效措施，保證公共服務(wù)的正常提供；必要時(shí)，經(jīng)本級人民政府同意，可以臨時(shí)接管合作項目。社會(huì )資本方應當予以必要的配合。
第五章?tīng)幾h解決
第三十八條因合作項目協(xié)議履行發(fā)生爭議的，協(xié)議雙方應當協(xié)商解決；協(xié)商達成一致的，應當簽訂補充協(xié)議。
第三十九條因合作項目協(xié)議中的專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題發(fā)生爭議的，協(xié)議雙方可以共同聘請有關(guān)專(zhuān)家或者專(zhuān)業(yè)技術(shù)機構提出專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)。
第四十條因合作項目協(xié)議履行發(fā)生的爭議，可以依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。
第四十一條對政府有關(guān)部門(mén)作出的與合作項目的實(shí)施和監督管理有關(guān)的具體行政行為，社會(huì )資本方認為侵犯其合法權益的，有陳述、申辯的權利，并可以依法提起行政復議或者行政訴訟。
第四十二條合作項目爭議解決期間，協(xié)議雙方應當繼續履行合作項目協(xié)議約定的義務(wù)，不得擅自中斷公共服務(wù)的提供。
第六章法律責任
第四十三條政府及其有關(guān)部門(mén)排斥或者限制非公有制社會(huì )資本方依法參與政府和社會(huì )資本合作的，由上一級機關(guān)責令改正；情節嚴重的，對負有責任的領(lǐng)導人員和其他直接責任人員依法給予處分。
第四十四條有關(guān)主管部門(mén)、政府實(shí)施機構違反本條例規定，有下列情形之一的，由本級政府責令限期改正；情節嚴重的，對負有責任的領(lǐng)導人員和直接責任人員依法給予處分：
?。ㄒ唬M訂合作項目實(shí)施方案未征求潛在社會(huì )資本方意見(jiàn)；
?。ǘ┪磳Σ捎谜蜕鐣?huì )資本合作模式的必要性、合理性組織開(kāi)展評估或者未提請同級財政部門(mén)進(jìn)行財政承受能力評估；
?。ㄈ┪聪蛏鐣?huì )公布合作項目實(shí)施方案；
?。ㄋ模┪赐ㄟ^(guò)競爭性方式選擇社會(huì )資本方或者未向社會(huì )公示其選定的社會(huì )資本方；
?。ㄎ澹┪窗凑找幎ㄅc選定的社會(huì )資本方簽訂合作項目協(xié)議；
?。┰陧椖亢献鲄f(xié)議中約定由政府回購社會(huì )資本方投資本金或者承擔社會(huì )資本方投資本金的損失，或者約定保證社會(huì )資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔保；
?。ㄆ撸┪窗凑找幎▽ι鐣?huì )資本方移交的設施、設備和其他財產(chǎn)狀況進(jìn)行檢查評估。
第四十五條政府及其有關(guān)部門(mén)有下列情形之一的，由其上一級機關(guān)責令改正；情節嚴重的，對負有責任的領(lǐng)導人員和直接責任人員依法給予處分：
?。ㄒ唬┎宦男泻献鲄f(xié)議中的相關(guān)政府承諾和保障；
?。ǘ┪磳⒑献黜椖繀f(xié)議中約定的財政支出事項足額納入年度預算，或者未按照合作項目協(xié)議約定及時(shí)支付資金；
?。ㄈ┪炊ㄆ趯献黜椖拷ㄔO、運營(yíng)等情況進(jìn)行監測分析和績(jì)效評價(jià)；
?。ㄋ模┪窗凑找幎ń⒑献黜椖繖n案；
?。ㄎ澹┪窗凑毡緱l例的規定公開(kāi)合作項目相關(guān)信息。
第四十六條政府有關(guān)部門(mén)工作人員在政府和社會(huì )資本合作工作中不依法履行職責，玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的，對負有責任的領(lǐng)導人員和直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第四十七條社會(huì )資本方或者項目公司有下列情形之一的，由政府有關(guān)部門(mén)責令限期改正，處20萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款；有違法所得的，沒(méi)收違法所得；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
?。ㄒ唬╉椖抗緩氖屡c實(shí)施合作項目無(wú)關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；
?。ǘ┰诤献黜椖繉?shí)施中違反法律、行政法規、規章、技術(shù)規范、強制性標準；
?。ㄈ⒑献黜椖康脑O施、土地使用權、項目收益權和融資款項用于實(shí)施合作項目以外的用途，或者以上述資產(chǎn)為他人債務(wù)提供擔保；
?。ㄋ模┖献黜椖繝幾h解決期間，擅自中斷公共服務(wù)的提供；
?。ㄎ澹┪赐咨票９芎献黜椖客顿Y、建設、運營(yíng)等方面的有關(guān)資料或者未按照規定向政府有關(guān)部門(mén)移交有關(guān)資料。
對前款規定的情形，有關(guān)法律、行政法規對其行政處罰另有規定的，依照其規定。
第四十八條違反本條例規定，給他人造成損失的，依法承擔賠償責任。
第七章附則
第四十九條采用政府和社會(huì )資本合作模式運營(yíng)已有基礎設施和公共服務(wù)項目的，適用本條例的有關(guān)規定。
第五十條本條例自年月日起施行。
關(guān)于《基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》的說(shuō)明
為落實(shí)國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作立法的部署和要求，國務(wù)院法制辦會(huì )同國家發(fā)展改革委、財政部，在深入開(kāi)展前期論證、聽(tīng)取有關(guān)方面意見(jiàn)、進(jìn)行實(shí)地調研的基礎上，研究起草了《基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作條例（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)征求意見(jiàn)稿）?，F就有關(guān)問(wèn)題說(shuō)明如下：
一、立法的必要性
在基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作，對于轉變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率具有重要意義。近年來(lái)，我國基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作模式快速推進(jìn)，成效明顯。與此同時(shí)，實(shí)踐中推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作模式也存在一些亟待解決的突出問(wèn)題，主要是：合作項目范圍有泛化傾向，合作項目決策不夠嚴謹、實(shí)施不夠規范；社會(huì )資本方顧慮較多，特別是民營(yíng)資本總體參與度不高；相關(guān)管理制度措施存在“政出多門(mén)”等。針對上述問(wèn)題，為規范基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作，保障公共利益和社會(huì )資本方的合法權益，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )持續健康發(fā)展，有必要制定專(zhuān)門(mén)的行政法規。2016年7月7日國務(wù)院常務(wù)會(huì )議明確要求加快政府和社會(huì )資本合作（PPP）立法工作進(jìn)度，國務(wù)院2017年立法工作計劃將此項立法列為全面深化改革急需的項目。
二、起草的主要思路
一是堅持問(wèn)題導向。緊緊抓住政府和社會(huì )資本合作中存在的突出問(wèn)題，有針對性地作出可操作性強、務(wù)實(shí)管用的制度安排，有效解決實(shí)際問(wèn)題。
二是重在引導規范。充分發(fā)揮立法的引導和規范作用，把明確導向、穩定預期，規范行為、防控風(fēng)險作為立法的重心，確保政府和社會(huì )資本合作積極穩妥推進(jìn)，持續健康發(fā)展。
三是力求備而不繁。既要確立政府和社會(huì )資本合作各主要環(huán)節的基本制度規范，確保有所遵循，又要避免貪大求全，防止規定得過(guò)細過(guò)死，為行業(yè)和地方根據實(shí)際進(jìn)行探索和改革留有空間，并發(fā)揮相關(guān)配套文件、操作指南、示范合同文本等的積極作用。
三、征求意見(jiàn)稿的主要內容
征求意見(jiàn)稿包括總則、合作項目的發(fā)起、合作項目的實(shí)施、監督管理、爭議解決、法律責任和附則7章，共50條。主要規定了以下內容：
?。ㄒ唬╆P(guān)于調整對象。
根據我國推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作的實(shí)際情況，并借鑒其他國家和地區PPP立法經(jīng)驗，征求意見(jiàn)稿規定：本條例所稱(chēng)基礎設施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì )資本合作，是指政府采用競爭性方式選擇社會(huì )資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權利和義務(wù)，由社會(huì )資本方負責基礎設施和公共服務(wù)項目的投資、建設、運營(yíng)，并通過(guò)使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動(dòng)（第二條第一款）。為了加強規范引導，避免政府和社會(huì )資本合作模式泛化，征求意見(jiàn)稿明確規定了可以采用政府和社會(huì )資本合作模式的基礎設施和公共服務(wù)項目的條件，包括政府負有提供責任、需求長(cháng)期穩定、適宜由社會(huì )資本方承擔等，并規定國務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定可以采用政府和社會(huì )資本合作模式的項目指導目錄，并適時(shí)調整（第三條）。
?。ǘ╆P(guān)于管理體制。
政府和社會(huì )資本合作涉及發(fā)展改革委、財政部以及有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)等多個(gè)部門(mén)和地方政府的職責。征求意見(jiàn)稿規定：國務(wù)院有關(guān)部門(mén)在各自的職責范圍內，負責政府和社會(huì )資本合作的指導和監督；政府和社會(huì )資本合作的綜合性管理措施，由國務(wù)院有關(guān)部門(mén)共同制定（第七條第一款、第二款）?？h級以上地方人民政府應當加強對本地區政府和社會(huì )資本合作工作的組織領(lǐng)導和統籌協(xié)調；縣級以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)依照本條例和本級政府確定的職責分工，負責本地區合作項目的組織實(shí)施和監督管理（第八條）。為加強國務(wù)院層面對政府和社會(huì )資本合作工作的統籌協(xié)調，在總結地方政府建立政府和社會(huì )資本合作工作協(xié)調機制經(jīng)驗的基礎上，征求意見(jiàn)稿規定：國務(wù)院建立政府和社會(huì )資本合作工作協(xié)調機制，及時(shí)協(xié)調解決政府和社會(huì )資本合作工作中的重大問(wèn)題（第七條第三款）。
?。ㄈ╆P(guān)于合作項目的發(fā)起。
為保證合作項目的正確決策，為合作項目順利實(shí)施打下良好基礎，需要從源頭上對合作項目的發(fā)起進(jìn)行規范。對此，征求意見(jiàn)稿作了三個(gè)方面的規定：一是明確合作項目發(fā)起的主體和依據。規定縣級以上人民政府有關(guān)主管部門(mén)根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要、社會(huì )公眾對公共服務(wù)的需求、相關(guān)發(fā)展建設規劃以及征求意見(jiàn)稿第三條的規定，在組織開(kāi)展前期論證的基礎上，可以提出擬采用政府和社會(huì )資本合作模式的基礎設施和公共服務(wù)項目（第九條第一款）。二是規范合作項目實(shí)施方案的擬訂。規定對擬采用政府和社會(huì )資本合作模式的基礎設施和公共服務(wù)項目，有關(guān)主管部門(mén)應當擬訂合作項目實(shí)施方案，合作項目實(shí)施方案應當包括合作項目建設運營(yíng)內容及標準、運作方式、預期產(chǎn)出、合作項目期限、社會(huì )資本方回報機制、政府和社會(huì )資本方的風(fēng)險分擔、合作項目期限屆滿(mǎn)后項目資產(chǎn)的處置等內容（第十條第一款）；有關(guān)主管部門(mén)擬訂合作項目實(shí)施方案，應當征求潛在社會(huì )資本方的意見(jiàn)，并從經(jīng)濟效益、社會(huì )效益等方面對采用政府和社會(huì )資本合作模式的必要性、合理性組織開(kāi)展評估；涉及政府付費、政府提供補助或者補償以及政府分擔風(fēng)險等財政支出事項的，應當提請同級財政部門(mén)進(jìn)行財政承受能力評估（第十條第二款、第十一條第一款）。三是規范合作項目實(shí)施方案的審核和公布。規定合作項目實(shí)施方案應當報經(jīng)本級人民政府審核同意，并由有關(guān)主管部門(mén)向社會(huì )公布（第十二條）。
?。ㄋ模╆P(guān)于合作項目的實(shí)施。
為嚴格規范合作項目的實(shí)施，征求意見(jiàn)稿從以下幾個(gè)方面作了規定：一是規范社會(huì )資本方的選擇，規定政府實(shí)施機構應當通過(guò)招標、競爭性談判等競爭性方式選擇社會(huì )資本方，并將選定的社會(huì )資本方向社會(huì )公示（第十三條第一款）。二是規范項目合作協(xié)議，規定政府實(shí)施機構與其選定的社會(huì )資本方或者項目公司應當簽訂合作項目協(xié)議，并明確規定了合作項目協(xié)議應當載明的事項（第十四條、第十五條）。除法律、行政法規另有規定外，合作項目的期限一般不低于10年，最長(cháng)不超過(guò)30年（第十六條）；合作項目協(xié)議中不得約定由政府回購社會(huì )資本方投資本金或者承擔社會(huì )資本方投資本金的損失，不得約定社會(huì )資本方的最低收益以及由政府為合作項目融資提供擔保（第十八條）。三是規范項目公司活動(dòng)、股權轉讓及項目資產(chǎn)的用途，規定項目公司不得從事與合作項目實(shí)施無(wú)關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)（第十四條第二款）；合作項目的設施、設備以及土地使用權、項目收益權和融資款項不得用于實(shí)施合作項目以外的用途，禁止以上述資產(chǎn)為他人提供擔保（第十九條）；社會(huì )資本方在合作項目建設期內不得轉讓其持有的項目公司股權，合作項目運營(yíng)期內，在不影響公共服務(wù)提供的穩定性和持續性前提下，經(jīng)政府實(shí)施機構報本級人民政府同意，社會(huì )資本方可以轉讓其持有的項目公司股權（第二十六條）。四是規范合作項目協(xié)議的變更和提前終止，規定項目合作期限內不得隨意變更合作項目協(xié)議內容，確需變更的應當由協(xié)議雙方協(xié)商一致，并公示變更事由及內容，經(jīng)本級人民政府批準后簽訂補充協(xié)議；變更內容涉及財政支出事項變動(dòng)、價(jià)格調整的，應當先經(jīng)相關(guān)部門(mén)審核同意并履行規定程序（第二十五條）；出現合作項目協(xié)議約定的提前終止協(xié)議情形，或者因不可抗力導致合作項目協(xié)議無(wú)法繼續履行、因社會(huì )資本方嚴重違約危害公共利益以及依法征收、征用合作項目財產(chǎn)的，可以提前終止合作項目協(xié)議（第二十七條第一款）。五是規范項目資產(chǎn)的移交，規定合作項目期限屆滿(mǎn)按照約定需要進(jìn)行項目資產(chǎn)移交的，政府實(shí)施機構應當根據法律、行政法規和合作項目協(xié)議約定，對設施、設備和其他財產(chǎn)的狀況進(jìn)行檢查評估；因社會(huì )資本方原因致使設施、設備和其他財產(chǎn)的價(jià)值非正常減損或者使用壽命減少的，應當根據合作項目協(xié)議約定，相應扣減社會(huì )資本方的收益或者由社會(huì )資本方以其他方式補償（第二十八條）。
征求意見(jiàn)稿關(guān)于合作項目實(shí)施的規定體現了兩個(gè)導向：一是落實(shí)簡(jiǎn)政放權、放管結合、優(yōu)化服務(wù)的要求。征求意見(jiàn)稿規定：對實(shí)施合作項目依法需要辦理的行政審批等相關(guān)手續，有關(guān)部門(mén)應當及時(shí)辦理，對參與合作項目實(shí)施方案聯(lián)合評審時(shí)已經(jīng)出具審查意見(jiàn)的事項，不再重復審查（第二十二條第二款）；實(shí)施合作項目所需的建設工程、設備和原材料等貨物以及相關(guān)服務(wù)，社會(huì )資本方依法能夠自行建設、生產(chǎn)或者提供，且在選擇社會(huì )資本方時(shí)已經(jīng)作為評審因素予以充分考慮的，可以由社會(huì )資本方自行建設、生產(chǎn)或者提供（第二十四條）。二是強調守信踐諾、嚴格履行合作項目協(xié)議，特別是嚴格約束政府行為，著(zhù)力消除社會(huì )資本方特別是民營(yíng)資本的后顧之憂(yōu)。征求意見(jiàn)稿在規定政府和社會(huì )資本方應當守信踐諾，全面履行合作項目協(xié)議約定的義務(wù)（第二十條）的同時(shí)，針對實(shí)踐中社會(huì )資本方普遍擔心的能否受到公平對待、合理回報有無(wú)保障以及政府隨意改變約定、“新官不理舊賬”等問(wèn)題，明確規定：國家保障各種所有制形式的社會(huì )資本方依法平等參與政府和社會(huì )資本合作項目；任何單位和個(gè)人不得排斥或者限制非公有制社會(huì )資本方依法參與合作項目（第六條）；政府實(shí)施機構應當按照保證各種所有制形式的社會(huì )資本方平等參與的原則，合理設置社會(huì )資本方的資質(zhì)、條件以及招標、競爭性談判等的評審標準（第十三條第二款）；合作項目協(xié)議的履行，不受行政區劃調整、政府換屆、政府有關(guān)部門(mén)機構或者職能調整以及負責人變更的影響（第二十條第二款）；對合作項目協(xié)議中約定的財政支出事項，應當足額納入年度預算，按照規定程序批準后，及時(shí)支付資金（第二十一條）；政府有關(guān)部門(mén)應當履行合作項目協(xié)議中的相關(guān)政府承諾和保障，并為社會(huì )資本方實(shí)施合作項目提供便利（第二十二條第一款）；因依法征收、征用合作項目財產(chǎn)導致合作項目提前終止的，應當按照國家有關(guān)規定給予社會(huì )資本方合理補償（第二十七條第二款）。
?。ㄎ澹╆P(guān)于監督管理。
合作項目的實(shí)施直接關(guān)系公共利益，必須強化監督管理。對此，征求意見(jiàn)稿從三個(gè)方面作了規定：一是規定了縣級以上人民政府有關(guān)部門(mén)的監督管理職責，包括：加強對合作項目實(shí)施中執行有關(guān)法律、行政法規、強制性標準、技術(shù)規范情況的監督檢查；定期對合作項目建設、運營(yíng)等情況進(jìn)行監測分析和績(jì)效評價(jià)，建立根據績(jì)效評價(jià)結果對價(jià)格或者財政補助進(jìn)行調整的機制；建立合作項目檔案；依法公開(kāi)合作項目的相關(guān)信息；記錄社會(huì )資本方、中介機構、項目公司及其從業(yè)人員的失信行為并納入全國統一的信用信息共享交換平臺；制定并及時(shí)啟動(dòng)合作項目突發(fā)事件應急預案；在合作項目協(xié)議提前終止時(shí)采取有效措施，保證公共服務(wù)的正常提供，必要時(shí)臨時(shí)接管合作項目。二是規定了社會(huì )資本方的相關(guān)義務(wù)，包括按照規定向政府有關(guān)部門(mén)提供有關(guān)合作項目投資、建設、運營(yíng)方面的數據、資料等信息；妥善保管合作項目投資、建設、運營(yíng)等方面的有關(guān)資料并在合作項目期限屆滿(mǎn)或者提前終止時(shí)向政府有關(guān)部門(mén)移交，對政府有關(guān)部門(mén)臨時(shí)接管合作項目給予必要的配合等。三是規定了社會(huì )公眾有權對合作項目的發(fā)起和實(shí)施進(jìn)行監督。（第四章）
?。╆P(guān)于爭議解決。
根據合作項目的性質(zhì)、特點(diǎn)，征求意見(jiàn)稿對合作項目爭議規定了以下解決途徑：一是協(xié)商解決，協(xié)商達成一致的，應當簽訂補充協(xié)議（第三十八條）；二是可以依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟（第四十條）；三是因合作項目協(xié)議中的專(zhuān)業(yè)技術(shù)問(wèn)題發(fā)生爭議的，協(xié)議雙方可以共同聘請有關(guān)專(zhuān)家或者專(zhuān)業(yè)技術(shù)機構提出專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)（第三十九條）；四是社會(huì )資本方認為政府有關(guān)部門(mén)作出的與合作項目的實(shí)施和監督管理有關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權益的，有陳述、申辯的權利，并可以依法提起行政復議或者行政訴訟（第四十一條）。為確保公共服務(wù)的持續提供，征求意見(jiàn)稿還規定：合作項目爭議解決期間，協(xié)議雙方應當繼續履行合作項目協(xié)議約定的義務(wù)，不得擅自中斷公共服務(wù)的提供（第四十二條）。
此外，為嚴格責任追究，征求意見(jiàn)稿還對違反本條例規定應當承擔的法律責任作了明確規定。（第六章）