項目公司作為ppp項目的重要載體,在PPP項目建設和運營(yíng)發(fā)揮著(zhù)舉足輕重的作用。為了對這一主體有更清晰地認識,下面將對PPP項目中的項目公司進(jìn)行全面的解析。
1、PPP項目公司是個(gè)怎樣的組織?
PPP項目公司是為實(shí)施PPP項目這一特殊目的而設立的公司,通常作為項目建設的實(shí)施者和運營(yíng)者而存在,因此,也常常被稱(chēng)作“特別目的載體”(Special Purpose Vehicle,簡(jiǎn)稱(chēng)SPV)。
PPP項目公司是依法設立的自主運營(yíng)、自負盈虧的具有獨立法人資格的經(jīng)營(yíng)實(shí)體,作為PPP項目合同及項目其他相關(guān)合同的簽約主體,負責項目的具體實(shí)施。項目投資人通過(guò)股東協(xié)議明確項目公司的設立和融資、經(jīng)營(yíng)范圍、股東權利、股東承諾、股東的商業(yè)計劃、股權轉讓等事宜。
2、PPP項目中的項目公司是否必需?
PPP項目公司的設立完全遵循自愿的原則,現有的政策法規并未對此進(jìn)行強制性約束,參與PPP項目的政府和社會(huì )資本可自行協(xié)商是否成立項目公司。在PPP上位法體系尚未建立的背景下,2015年六部委聯(lián)合發(fā)布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》被視為PPP的“基本法”,第十六條規定“實(shí)施機構應當在招標和談判文件中載明是否要求成立特許經(jīng)營(yíng)項目公司”,表明開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)類(lèi)項目可根據項目實(shí)際自行選擇是否成立項目公司。
2014年財政部印發(fā)的《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南(試行)》第二十三條規定:“社會(huì )資本可依法設立項目公司。政府可指定相關(guān)機構依法參股項目公司。項目實(shí)施機構和財政部門(mén)(政府和社會(huì )資本合作中心)應監督社會(huì )資本按照采購文件和項目合同約定,按時(shí)足額出資設立項目公司?！北砻髫斦坎⑽磸娦幸笤O立PPP項目公司,社會(huì )資本認為有需要可發(fā)起設立,但要依法合規;當社會(huì )資本認為 沒(méi)有必要時(shí),亦可不設立。因此,SPV是個(gè)靈活的機制且可有可無(wú)。
3、為何大部分PPP項目會(huì )選擇設立項目公司?
雖然,對于PPP項目公司的設立并未硬性規定,但是在實(shí)際操作中,絕大部分PPP項目都是通過(guò)設立SPV這一特殊目的載體,負責資本金投資、項目融資、建設、運營(yíng)期的運營(yíng)及維護、財務(wù)管理等事宜,保證PPP項目正常通行運營(yíng)。原因有三:
一是表外融資。從政府角度看,推廣ppp模式的一大動(dòng)機是緩解地方財政壓力,成立PPP項目公司后,政府并未控股或未實(shí)際控制該公司行為,因此,政府參股項目公司的投資直接顯示為對外投資,后續PPP項目公司融通資金后,亦不需計入政府的資產(chǎn)負債表中,可使這部分的負債“脫表”,有效減輕政府負債,與尚未剝離的地方融資平臺融資后直接計入負債項的會(huì )計核算方式不太相同。
二是有限追索,風(fēng)險隔離。項目公司的設立一定程度上能實(shí)現項目風(fēng)險的隔離,一旦出現風(fēng)險,債權人只能向PPP項目公司進(jìn)行有限追索而不會(huì )影響到投資人的資產(chǎn)(投資人為項目公司對外融資提供擔保的除外)。
三是明確權責利。設立項目公司后,會(huì )對各參與方的出資責任、相關(guān)權利和義務(wù)進(jìn)行合理的分配,權責利十分明晰。
4、誰(shuí)是PPP項目公司的設立主體?
PPP項目公司雖非必需,但是卻時(shí)常被采用,縱觀(guān)現有的PPP項目公司,可分為兩類(lèi):一是由社會(huì )資本(可以是一家企業(yè),也可以是多家企業(yè)組成的聯(lián)合體)按照市場(chǎng)化運作原則出資設立,負責項目的融資、建設、運營(yíng)等事項;二是由政府和社會(huì )資本共同出資成立,或者社會(huì )資本設立項目公司后由政府指定機構依法參股項目公司,政府和社會(huì )資本共同承擔PPP項目的全生命周期的各項事宜,確保PPP項目順利運作實(shí)施。
5、政府參與PPP項目公司組建時(shí)有哪些注意事項?
但是在上述第二種情況下,由政府或指定機構參與PPP項目公司時(shí),必須注意的是,政府在項目公司中持有股權比例應當低于50%且不具有實(shí)際控制力及管理權。表明在PPP模式中,政府職能發(fā)生了轉變,不再是傳統的基礎設施和公共服務(wù)的提供者,而是身兼“裁判員”和“運動(dòng)員”的雙重身份,政府不具有實(shí)際控制力及管理權凸顯了PPP項目公司市場(chǎng)化運作理念。
6、PPP項目公司應為何種公司組織形式?有限責任公司還是股份有限責任公司?
目前尚未有文件明確規定項目公司的類(lèi)型和組織形式,但是已成立的PPP項目公司多為有限責任公司,股東以其出資額為限對公司承擔責任,公司以其全部資產(chǎn)對公司的債務(wù)承擔責任。
這主要是考慮到在PPP項目中,雖然是項目公司作為項目的直接實(shí)施主體和項目合同的簽署主體,但PPP項目的實(shí)施仍主要依賴(lài)于社會(huì )資本自身的資金和技術(shù)實(shí)力。項目公司自身或其母公司的股權結構發(fā)生變化,可能會(huì )導致不合適的主體成為PPP項目的投資人或實(shí)際控制人,進(jìn)而有可能影響項目的實(shí)施。因此,在實(shí)踐中,政府方往往會(huì )通過(guò)鎖定期、股權受讓方主體資格對社會(huì )資本股權變更進(jìn)行限制。在鎖定期內,未經(jīng)政府批準,社會(huì )資本不得轉讓其直接或間接持有的項目公司的股權。即需要約定一個(gè)鎖定期,在此期間社會(huì )資本的股權變更會(huì )受到限制。這與股份有限責任公司可以自由對外轉讓股權的特征不符,因此,在《公司法》的約束下,PPP項目公司多為有限責任公司。
7、PPP項目公司的注冊資本和項目資本金有何區別?
注冊資本和項目資本是兩個(gè)不同的概念。如前所述,PPP項目公司多為有限責任公司,按照《公司法》第二十六條規定:“有限責任公司的注冊資本為在公司登記機關(guān)登記的全體股東認繳的出資額?！奔错椖抗镜淖再Y本實(shí)行認繳登記制,股東可自主約定認繳出資額、出資方式、出資期限等,并記載于公司章程。
同時(shí),PPP項目常常伴隨著(zhù)大量的固定資產(chǎn)投資,必須滿(mǎn)足固定投資項目資本金的要求,2015年9月,國務(wù)院重新修訂發(fā)布的《關(guān)于調整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》規定了項目資本金的最低要求:城市軌道交通項目為20%,港口、沿海及內河航運、機場(chǎng)項目為25%,鐵路、公路項目為20%,保障性住房和普通商品住房項目為20%,城市地下綜合管廊、城市停車(chē)場(chǎng)項目,以及經(jīng)國務(wù)院批準的核電站等重大建設項目,可以在規定最低資本金比例基礎上適當降低。
值得注意的是,固定資產(chǎn)投資的PPP項目資本金只有實(shí)繳才能立項成立,這與《公司法》規定的公司注冊資本認繳是有區別的。
8、PPP項目公司的股權結構應如何設計?
在項目公司的股權設置上,除了滿(mǎn)足“政府在項目公司中的持股比例應當低于50%且不具有實(shí)際控制力及管理權”的要求外,政府和社會(huì )資本還應當結合項目收益預期、合作期限、融資方式和渠道等因素設置合理的股權比例,實(shí)現合作雙方的互利共贏(yíng)。
根據我院統計,按照出資比例可分為三類(lèi):一是對于相對比較成熟、易于監管的項目,有實(shí)力的社會(huì )資本全額出資設立項目公司,全資控股,避免參股復雜化;二是政府為了獲得一票否決權和知情權,象征性地出資較小的比例,一般在5%左右;三是由政府和社會(huì )資本共同出資滿(mǎn)足項目資金需求,這就需要考慮到地方政府財力、項目規模、項目自?xún)斅实榷喾N因素,做好財務(wù)方案的平衡設計,確定合適的股權比例。
9、PPP項目公司項目融資面臨著(zhù)什么困境?
融資難是掣肘PPP項目落地的主要因素。項目公司負責項目融資工作,包括開(kāi)展融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等事宜。一般來(lái)說(shuō),國際上特別是發(fā)達國家PPP項目通行的PPP融資方式時(shí)項目融資,將項目本身的收入(使用者付費及政府補貼等)、資產(chǎn)和合同權益等通過(guò)合同安排來(lái)分擔風(fēng)險,借此充分發(fā)揮項目公司的風(fēng)險隔離優(yōu)勢,如果項目失敗,只是項目公司破產(chǎn),社會(huì )資本的母公司不會(huì )受到牽連。
但是考慮到PPP項目周期長(cháng)、投入大,且產(chǎn)權不明晰(一般項目公司只有經(jīng)營(yíng)權,沒(méi)有產(chǎn)權),缺乏抵押和擔保,國內金融機構對PPP項目較為審慎,與傳統的信貸流程審核無(wú)異,要求社會(huì )資本尤其是民間資本的母公司提供完全擔保,甚至要求政府提供相應的擔保,導致項目融資在我國極為受限,認可度不高,成功率較低。
10、PPP項目股權投入有哪些退出渠道?
如何退出也是PPP項目參與方十分關(guān)注的問(wèn)題,但是目前地方政府專(zhuān)注于力推PPP項目,重準入保障,輕退出安排?，F有的退出方式大致可分為兩類(lèi):一是無(wú)償移交,大部分PPP項目屬于特許經(jīng)營(yíng)類(lèi),待特許經(jīng)營(yíng)期結束后無(wú)償移交給政府指定部門(mén);二是由政府回購,在運營(yíng)期的最后幾年政府每年受讓社會(huì )投資人持有的股權。但是考慮到第二種回購不太符合現行法規的要求,很多項目只能等到期滿(mǎn)后無(wú)償移交。
值得一提的是,除了項目結束的正常退出外,PPP項目公司的股權持有者更關(guān)注合作過(guò)程中的退出機制,2014年12月,發(fā)改委頒布的《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作的指導意見(jiàn)》為此指明了方向,“依托各類(lèi)產(chǎn)權、股權交易市場(chǎng),為社會(huì )資本提供多元化、規范化、市場(chǎng)化的退出渠道?！北砻髟赑PP項目運作過(guò)程中,股權投入可借助合法的產(chǎn)權交易市場(chǎng)完成股權的轉讓交易等,從而實(shí)現股權的有效退出。