按照省國土整治局2013年政策調研工作方案安排，規劃計劃處對荊州市、荊州區、天門(mén)市等地進(jìn)行了土地整治項目規劃設計管理調研。本次調研目的是了解我省近年來(lái)國家、省級投資土地整治項目規劃設計基本情況，總結各地經(jīng)驗、取得的成效以及工作中存在的問(wèn)題，并就下一步如何進(jìn)一步做好土地整治項目規劃設計工作進(jìn)行了探討。此次調研采取了問(wèn)卷調查、走訪(fǎng)及與項目規劃設計單位、項目實(shí)施單位、有關(guān)專(zhuān)家及項目區群眾代表座談等方式，與調研對象交換了意見(jiàn)。
一、土地整治項目規劃設計現狀
（一）出臺了相關(guān)技術(shù)規范和標準。目前，我省土地整治項目規劃設計是在可行性研究報告和立項批復的基礎上，根據湖北省地方標準《土地整治項目規劃設計規范》（DB42/T681-2011）、《土地整治工程建設規范》（DB42/T682-2011）確定工程設計標準和工程建設內容。項目預算是根據項目規劃設計的工程量和施工組織設計確定的施工方法，按照《土地開(kāi)發(fā)整理項目預算定額標準》（財綜[2011]128號）規定的定額和要求進(jìn)行編制的。
（二）對從業(yè)單位實(shí)行準入登記備案。從2006年起，省廳逐步引入市場(chǎng)競爭機制，對項目規劃設計與預算編制單位實(shí)行準入登記備案。對規劃設計與預算編制單位的硬件設施、管理制度、工作業(yè)績(jì)及相關(guān)工作人員都提出了具體要求。
（三）定期對技術(shù)人員實(shí)行從業(yè)培訓。為了提高土地整治項目規劃設計從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和技術(shù)水平，省廳定期組織對規劃設計從業(yè)人員進(jìn)行培訓。通過(guò)培訓提高規劃設計從業(yè)人員對土地整治相關(guān)制度、標準和規范的理解，使其全面、深刻地理解《土地整治項目規劃設計規范》、《土地整治工程建設規范》、《土地整治工程設計圖集》的重點(diǎn)和難點(diǎn)，提高土地整治項目規劃設計編制的規范性和科學(xué)性。
同時(shí)，各地也根據實(shí)際情況，開(kāi)展了對規劃設計從業(yè)人員的培訓活動(dòng)。例如，荊州市局在每次項目遴選結束后，組織中標設計單位參與項目的技術(shù)人員進(jìn)行封閉集中學(xué)習培訓，聘請水利、農業(yè)、工程技術(shù)等部門(mén)專(zhuān)家對荊州的主要水系、種植習慣、產(chǎn)業(yè)結構模式、主要水工建筑等進(jìn)行介紹。通過(guò)學(xué)習培訓，為設計人員設計出符合荊州地方實(shí)際的設計成果奠定了基礎，也確保了全市土地整治規劃的科學(xué)性和可實(shí)施性。
二、土地整治項目規劃設計管理存在的問(wèn)題
近年來(lái)，土地整治項目規劃設計工作逐步規范，成果質(zhì)量逐步提高，但是仍存在一些問(wèn)題，主要有以下幾點(diǎn)：
（一）規劃設計時(shí)間太短，造成設計成果漏洞較多。土地整治項目規劃設計及預算編制成果上報省廳時(shí)間要求過(guò)緊，通常一個(gè)項目從確定遴選到設計單位選定已花去一個(gè)月時(shí)間左右，各縣市還要組織專(zhuān)家評審、修改，留給設計單位的時(shí)間不足兩個(gè)月。在實(shí)際工作中, 部分設計單位面臨著(zhù)人員少、任務(wù)急等諸多不利因素,從而造成踏勘時(shí)間被壓縮、踏勘質(zhì)量不高等問(wèn)題，給接下來(lái)的內業(yè)詳細設計帶來(lái)困難。
（二）規劃設計人員專(zhuān)業(yè)單一、實(shí)踐經(jīng)驗不足，造成設計操作性不強。主要表現為：一是部分設計單位缺乏具備全局觀(guān)念的專(zhuān)業(yè)人才及經(jīng)驗豐富的水利類(lèi)專(zhuān)業(yè)人員，不太了解項目區社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展規劃及相關(guān)的其他項目，對外圍的水利設施等基礎條件調查不充足，規劃設計缺乏總體規劃統籌及前瞻觀(guān)念；二是部分設計單位現場(chǎng)踏勘人員經(jīng)驗不足，專(zhuān)業(yè)知識薄弱，設計缺乏主動(dòng)性，現場(chǎng)踏勘時(shí)通常不加選擇全盤(pán)照搬當地村組意見(jiàn)；三是預算編制人員缺乏施工經(jīng)驗，不熟悉施工工序，對土地整治項目預算定額的理解和掌握差異較大，導致預算缺項、漏項和不合理；四是部分設計單位缺乏實(shí)踐經(jīng)驗豐富的施工服務(wù)人員，施工服務(wù)不及時(shí)，對設計變更控制不嚴格。
（三）勘測數據不完善，達不到設計標準要求。一是地形勘測不達標，二調成果套用較多，漏測現象較普遍。而受時(shí)間限制，二次測量沒(méi)有進(jìn)一步落實(shí)到位；二是施工測量職責不明確。土地整治項目規劃設計是以地形圖為基礎，目前,規劃設計一般只要求圖件比例尺平原地區不小于1:5000，丘陵地區不小于1:2000，但在施工圖設計中,尤其是土地平整、溝渠疏挖以及建筑物的修建，需要更加詳細的圖件資料作為基礎數據，由于忽略了施工測量，導致施工圖紙部分脫離實(shí)際，給后期施工帶來(lái)較多麻煩，這也是產(chǎn)生工程項目變更的重要原因之一。
（四）單體圖設計不規范，生搬硬套錯誤較多。單體施工圖紙原創(chuàng )太少，水工建筑不可能都是定型的圖紙，每處建筑物，特別是泵站或是成一定規模的水閘，其水文條件、地形地貌、功能要求都不盡相同，在實(shí)際工作中，為省時(shí)省力，某些設計單位照搬硬套類(lèi)似模板,設計內容千篇一律,且缺乏必要的依據，導致項目施工無(wú)章可循,設計變更頻繁,直接影響了項目的施工進(jìn)度和工程質(zhì)量,也給項目管理增加了難度。
（五）土方量計算標準不統一，造成工程計量不實(shí)。在土地整理項目中，土地平整土方量的計算沒(méi)有一個(gè)統一的計算方法。由于方法不同，會(huì )得出不同的預算結果。目前進(jìn)行土地平整常用的土方量計算方法是建立數字高程模型法(簡(jiǎn)稱(chēng)DEM法)，它是由地塊中的高程點(diǎn)來(lái)計算，但因為沒(méi)有明確規定測量圖紙要達到的精度、測量取點(diǎn)密度，有時(shí)會(huì )因為高程點(diǎn)數不夠導致每個(gè)點(diǎn)控制的面太廣，在利用DEM法進(jìn)行土方量計算時(shí)使結果不準確，致使部分資金浪費。
（六）部分現行標準不能滿(mǎn)足實(shí)際需要。例如，現行的預算定額未考慮建筑材料二次轉運的子目，同時(shí)也未考慮料場(chǎng)占地補償的費用。在施工過(guò)程當中，很多橋、涵、閘、泵站沒(méi)有直接可以通往建設地點(diǎn)的道路，投資預算未考慮施工便道的費用，導致單體工程施工難度大。規劃設計規范中沒(méi)有對農田防護欄和村莊綠化工程中樹(shù)的品種，村莊整治工程中的路燈等做出詳細規定，導致難以通過(guò)財政投資評審。
（七）規劃方案得不到村民的贊同或不能滿(mǎn)足村民要求。由于受小農經(jīng)濟狹隘思想的限制,部分村民反對大規模的土地平整,認為會(huì )造成耕作土壤層的破壞,降低耕地質(zhì)量；同時(shí)道路、農田水利工程的重新布局與村民原有生產(chǎn)習慣形成沖突；另外，涉及到田塊重劃，必然打破原有村界和承包邊界，為減少施工協(xié)調困難，增加了規劃方案的種種限制。因此制定的規劃方案往往得不到村民的贊同。另外，村民對土地整治項目普遍期望值較高，但是按照現行畝均標準，有些工程受資金限制，規劃設計的工程密度遠遠不能滿(mǎn)足群眾要求，有些村民迫切要求建設的內容，又不屬于土地整治項目投資范圍。
三、土地整治項目規劃設計管理的建議
為規范土地整治項目規劃設計及預算編制工作,提高規劃設計的科學(xué)性、實(shí)用性和可操作性,保障項目的施工質(zhì)量,針對規劃設計管理存在的問(wèn)題,提出以下建議:
（一）明確職責，劃清工作范圍。省廳應根據國家相關(guān)規范進(jìn)一步明確設計單位與測量、招標代理、監理等單位的工作范圍，理順項目計劃下達、規劃設計上報、財政投資評審等工作程序，確保規劃設計單位有充足時(shí)間完成設計任務(wù)。
（二）進(jìn)一步完善對項目設計單位的考評機制，提高設計隊伍業(yè)務(wù)水平。建議對設計單位采取優(yōu)勝劣汰和獎懲機制，健全和完善對設計單位的日常與年終考核機制，對年終考核優(yōu)秀的規劃設計單位在項目上給予一定的獎勵，增強規劃設計單位競爭意識。 此外，通過(guò)嚴格考評和末尾淘汰制手段，迫使業(yè)務(wù)能力低、責任心不強的規劃設計單位退出土地整治市場(chǎng)。同時(shí)建議對全省規劃設計單位技術(shù)人員進(jìn)行網(wǎng)上備案制和考核制，嚴格控制技術(shù)人員的流動(dòng)和單位隨意變更。規劃設計成果簽字的審定人員必須要現場(chǎng)核實(shí)，對方案認真審查，謹慎簽名。
（三）完善機制，強化責任，保障設計科學(xué)合理性。在編制規劃設計時(shí),應充分考慮項目區本身的地貌特征,因地制宜,切不能拋開(kāi)項目區實(shí)際憑空規劃,導致規劃方案華而不實(shí),無(wú)法進(jìn)行施工。這就要求規劃設計人員不僅僅具備深厚的理論知識,豐富的實(shí)踐經(jīng)驗,還需要對項目區實(shí)際情況的詳盡了解。
土地整理項目工程部分內容與水利部門(mén)小農水項目差別不大，當地水利部門(mén)如水利站對情況非常熟悉，建議設計單位在設計及施工服務(wù)過(guò)程中多依靠當地水管站技術(shù)人員。
（四）完善相關(guān)標準規范。建議出臺《湖北省土地整治項目預算定額》，針對我省實(shí)際情況，細化各項費用的組成，例如細化勘測費所包含的具體內容，科學(xué)合理的補充增加預算子目，例如補充施工測量的取費標準。盡快在全省試用《湖北省土地整治工程設計圖集》。
（五）加強公眾宣傳，提高公眾素質(zhì)。規劃設計方案要在體現村民意愿的同時(shí)，盡可能減少村民對規劃設計的負面影響。對于村民合理的建議，設計單位應當虛心采納，但對于村民不太合理的意見(jiàn)，應及時(shí)與村民進(jìn)行溝通，解釋其不合理之處或者其要求不能實(shí)現的原因，盡力說(shuō)服，為后期工程施工掃清障礙。另外，對公眾尤其是對農民要深入普及土地整治的意義以及長(cháng)遠目標，讓農民確實(shí)感受到土地整治的優(yōu)越性，提高農民的土地整治意識，從而減少農民對規劃設計的限制，保證項目規劃方案的科學(xué)合理。
（六）征集好的做法，在全省推廣。如：荊州市規范規劃設計與預算編制合同范本；天門(mén)市簡(jiǎn)易招投標確定規劃設計單位、村鎮初步設計；當陽(yáng)市分類(lèi)分項統計單位工程造價(jià)等等做法很有借鑒意義，建議在全省推廣。