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淺析PPP管理與全過(guò)程咨詢(xún)管理的差異
作者: 尹志軍  來(lái)源: 新基建投融圈  日期: 2021-01-15  人氣: 4142 

PPP項目在我國實(shí)施已五個(gè)多年頭,培養了一大批有著(zhù)PPP管理實(shí)踐經(jīng)驗的專(zhuān)業(yè)人士。隨著(zhù)PPP項目逐批從建設期進(jìn)入運營(yíng)期,管理人員一部分進(jìn)入運營(yíng)期管理,確保建設與運營(yíng)工作無(wú)縫對接;一部分投入到新的PPP項目管理;另一部分則面臨新機遇、新崗位的選擇和挑戰。正是因為這個(gè)原因,公司及時(shí)結合國家工程建設領(lǐng)域推出的系列改革政策,適時(shí)提出轉型升級,即涉足全過(guò)程工程咨詢(xún)領(lǐng)域,尋找新的突破點(diǎn)、增長(cháng)點(diǎn)。

面對轉型,相信有不少人對全過(guò)程咨詢(xún)有種感覺(jué),認為咨詢(xún)管理就是以前我們曾經(jīng)做過(guò)的代建管理,或者說(shuō)原來(lái)作為甲方常做的工作,項目管理要素和PPP管理差不多。一句話(huà),管理內容還是三控二管一協(xié)調一履行,組織形式還是策劃、組織、協(xié)調、處置,最多就是全過(guò)程咨詢(xún)可能加上一個(gè)“指揮”,只不過(guò)PPP在關(guān)注合法施工的前提里會(huì )加上一個(gè)合規性要求。

總之,全過(guò)程咨詢(xún)與PPP項目管理還是存在較大差異的,需要我們不斷學(xué)習、提高、適應。

第一節、概念與管理要素比較

1、全過(guò)程咨詢(xún)與PPP管理的概念對比

工程咨詢(xún):是指遵循獨立、科學(xué)、公正的原則,運用工程技術(shù)、科學(xué)技術(shù)、經(jīng)濟管理和法律法規等多學(xué)科方面的知識和經(jīng)驗,為政府部門(mén)、項目業(yè)主及其他各類(lèi)客戶(hù)的工程建設項目決策和管理提供咨詢(xún)活動(dòng)的智力服務(wù),包括前期立項階段咨詢(xún)、勘察設計階段咨詢(xún)、施工階段咨詢(xún)、投產(chǎn)或交付使用后的評價(jià)等工作。

全過(guò)程咨詢(xún):是對工程建設項目前期研究和決策以及工程實(shí)施和運行(或稱(chēng)運營(yíng))的全生命周期提供包含設計和規劃在內的涉及組織、管理、經(jīng)濟和技術(shù)等各有關(guān)方面的工程咨詢(xún)服務(wù)??刹捎枚喾N組織方式,為項目決策、實(shí)施和運營(yíng)持續提供局部或整體解決方案。

PPP:“政府和社會(huì )資本合作模式在基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(cháng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì )資本承擔設計、建設、運營(yíng)、維護基礎設施的大部分工作,并通過(guò)‘使用者付費’及必要的‘政府付費’獲得合理投資回報;政府部門(mén)負責基礎設施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監管,以保證公共利益最大化?!?/span>

2、全過(guò)程咨詢(xún)與PPP項目管理要素的差異比較(見(jiàn)表1)



除上表描述的全過(guò)程咨詢(xún)與PPP項目管理存在較明顯的差異外,其他如招標形式、對質(zhì)量/進(jìn)度/安全/成本等的管理要求、竣工驗收的組織等均有相似之處。

第二節、項目前期管理不同點(diǎn)

全過(guò)程咨詢(xún)項目前期管理與PPP項目前期管理因全過(guò)程咨詢(xún)管理工作更靠前而不盡相同(見(jiàn)表2)



第三節、項目建設期管理不同點(diǎn)

正如前面所述,因PPP項目管理為法人治理結構,項目公司管理中需同步考慮各股東方利益,而全過(guò)程咨詢(xún)項目部以業(yè)主利益至上為原則,因此建設期的管理差異還是較大的,主要表現在以下方面:

1、建設過(guò)程重點(diǎn)管理事項關(guān)注面差異:

1)全過(guò)程咨詢(xún):因項目部是代業(yè)主,因此在建設期更為關(guān)注的是變更等引起的投資控制,形象進(jìn)度引起的進(jìn)度控制;在合法合規方面,主要關(guān)注合法施工手續的辦理;

2)PPP項目:因項目公司是大股東委托,因此在關(guān)注進(jìn)度的同時(shí),更為關(guān)注的是融資進(jìn)展、投資計劃、二次增效、投資回報計時(shí)點(diǎn);在合法合規方面,同時(shí)兼顧合規性要求和合法施工手續辦理。

可以說(shuō),PPP項目重點(diǎn)事項關(guān)注面更廣。

2、管理控制重點(diǎn)差異:

1)全過(guò)程咨詢(xún):在“三控二管一協(xié)調一履行”工作中,重點(diǎn)關(guān)注成本控制和進(jìn)度控制;

2)PPP項目:在“三控二管一協(xié)調一履行”工作中,重點(diǎn)關(guān)注成本/總投資控制、交工/竣工驗收節點(diǎn)(回報計時(shí)點(diǎn))控制、工程進(jìn)度與資金提供的匹配度控制等。

3、對參建單位管理、管控力度的差異:

1)全過(guò)程咨詢(xún):無(wú)論是咨詢(xún)內容已包含(也可以是部分包含)了三大核心業(yè)務(wù)還是未包含,咨詢(xún)單位必須全方位、全過(guò)程對包含設計、造價(jià)、監理、施工等各參建單位代表業(yè)主實(shí)施管理,確保業(yè)主建設目標能順利完成,同時(shí)也確保咨詢(xún)工作不因咨詢(xún)質(zhì)量未達考核目標而被處罰;

2)PPP項目:因咨詢(xún)三大核心業(yè)務(wù)(除設計可能采用EPC外)一般由政府招標,施工則往往是社會(huì )資本方負責(可能因聯(lián)合體引入外部企業(yè)),因此SPV公司管理主要對象會(huì )集中在設計和施工進(jìn)度上,特別關(guān)注預算財評工作,避免超投導致的不合規事件發(fā)生。

3)從上可以看出,全過(guò)程咨詢(xún)管理在管理工作開(kāi)展的同時(shí),會(huì )比PPP項目更關(guān)注技術(shù)、專(zhuān)業(yè)層面的工作及質(zhì)量。PPP項目關(guān)注度高度集中在投資收益的獲取上,有時(shí)甚至會(huì )人為的暫停施工。

4、對成本管控的方向性差異:

1)全過(guò)程咨詢(xún):因代表業(yè)主管理,因此對成本管控出發(fā)點(diǎn)就是盡可能減少投資增加的變更,盡可能減少造成投資增加的材料選擇、品牌認定、規格變化等的變更;盡可能減少詢(xún)價(jià)、認質(zhì)認價(jià)的材料數量等;同時(shí)對進(jìn)度款支付的過(guò)程審核必須嚴格管控,做到與實(shí)際完成且達到計量標準的實(shí)物保持一致;

2)PPP項目:因涉及施工利潤,因此在成本管控方面,往往會(huì )根據社會(huì )資本會(huì )利益最大化的要求,在施工單位的訴求下,發(fā)生如:超前認量、增加利潤更高分部分項施工的變更、在材料品牌/規格等選擇上會(huì )有意識往高利潤/高產(chǎn)值的方向策劃,這也是PPP項目為什么會(huì )發(fā)生財評預算總不能按規定時(shí)間完成的根本原因所在。

3)從上可以看出,在成本管控方面,全過(guò)程咨詢(xún)項目部和PPP項目公司的管理方向和力度上差異是較大的,需實(shí)現意識轉變,特別是對預算的編制、審核,全過(guò)程咨詢(xún)必須親自主持和參與。

5、對項目現場(chǎng)實(shí)施協(xié)調會(huì )議的內容、參與度、地位的不同:

1)全過(guò)程咨詢(xún):項目部在項目實(shí)施協(xié)調會(huì )議上是處于主持、把控地位,全面圍繞項目建設各要素召開(kāi)匯報、討論、分析、推進(jìn)和整改,以求項目建設在進(jìn)度、成本、質(zhì)量、安全等各方面均在受控范圍內,參加會(huì )議的一般包括項目建設各參建方;會(huì )議紀要由項目部編制并組織實(shí)施。

2)PPP項目:常規的協(xié)調會(huì )往往會(huì )根據要求單獨召開(kāi),如由社會(huì )資本方組織的聯(lián)席會(huì )(簡(jiǎn)稱(chēng)內部會(huì )議)、由政府實(shí)施機構牽頭的協(xié)調會(huì )、由監理主持的監理例會(huì )等,因此會(huì )議參與單位、討論內容均會(huì )根據會(huì )議需要進(jìn)行調整;會(huì )議紀要由管理中心或項目公司或監理單位編制,組織實(shí)施。

6、建設期過(guò)程重要文件編制的差異:

1)全過(guò)程咨詢(xún):全過(guò)程咨詢(xún)管理策劃書(shū)(主要內容前面已描述)、作業(yè)指導書(shū)、WBS及分解、周/月/季/年度匯報材料(提交給業(yè)主)、成本控制分析對比表、進(jìn)度(可包括設計進(jìn)度等)控制分析改進(jìn)表、月/季/年度咨詢(xún)質(zhì)量考核表等;

2)PPP項目:方案策劃書(shū)(主要內容前面已描述)、指揮部組織架構及崗位職責、建設/投資計劃、收尾大綱、月度資金計劃、收款計劃等。

7、現場(chǎng)管理團隊組成的差異:

1)全過(guò)程咨詢(xún):從前述比較表格中可以看出,全過(guò)程咨詢(xún)因業(yè)務(wù)范圍的不同可能有所不同,但因包含除基本管理人員配置外,還需配置設計管理、造價(jià)管理等專(zhuān)業(yè)管理人員,以實(shí)現設計、造價(jià)等全過(guò)程受控;管理人員一般需持證上崗;

2)PPP項目:從前述比較表格中可以看出,PPP項目除基本管理人員配置外,還需在后臺配置融資、財務(wù)、投資、運營(yíng)等條線(xiàn)人員,以實(shí)現投資預算收益更大化;管理人員除總指揮外,一般對持證上崗無(wú)特殊要求。
也即PPP項目現場(chǎng)管理人員一般比全過(guò)程咨詢(xún)現場(chǎng)管理人員少。

8、建設期對資料的收集范圍和管理特點(diǎn)差異:

1)全過(guò)程咨詢(xún):因代表業(yè)主,所以全過(guò)程咨詢(xún)需同步收集業(yè)主方、項目各參建單位(除施工資料外)的所有資料,及時(shí)形成檔案;關(guān)注重點(diǎn)是資料完整、流程閉合、程序合法、特別關(guān)注過(guò)程重要會(huì )議紀要及審批資料;要求配備專(zhuān)職資料員,過(guò)程同步形成資料,杜絕后補。

2)PPP項目:過(guò)程中主要收集主業(yè)方、項目公司過(guò)程資料、融資資料、合規性資料等;待竣工驗收時(shí)組織各參建方(如業(yè)主方、施工單位、監理單位、設計單位等資料),形成檔案,提交竣工備案。關(guān)注重點(diǎn)是合法合規性、合同/補充協(xié)議/備忘錄、工程款審核/支付、財評預算/認質(zhì)認價(jià)等;由工程管理人員從事資料管理工作。

第四節、運營(yíng)階段管理的不同

從全過(guò)程咨詢(xún)的概念不難理解,所謂全過(guò)程自然也包括運營(yíng)期的咨詢(xún),但事實(shí)上,因工程管理及咨詢(xún)發(fā)展的問(wèn)題,導致全過(guò)程咨詢(xún)往往到項目建設、竣工驗收就結束了。原因有很多,如我國工程建設領(lǐng)域對項目建設的理解、行業(yè)對運營(yíng)管理的不重視、運營(yíng)管理發(fā)展的滯后及欠完善/規范、運營(yíng)成本測算缺乏標準、運營(yíng)期較長(cháng)變數較多、運營(yíng)的質(zhì)量及考核很難形成統一標準、運營(yíng)的內容和形式不盡相同、業(yè)主對運營(yíng)的要求差異等。

基于現狀,本處僅對全過(guò)程咨詢(xún)如何補運營(yíng)短板提些個(gè)人想法。

1、從思想上提高到運營(yíng)也屬于咨詢(xún)范疇的認識:

其實(shí)房地產(chǎn)代建行業(yè)是最典型的建設、運營(yíng)一體化的輕資產(chǎn)服務(wù)類(lèi)型,如綠城代建,其“綠星標準”包含的內容為:產(chǎn)品指標、運營(yíng)指標、服務(wù)指標、供應商指標四大版塊,其中的運營(yíng)、服務(wù)還相當重要。

環(huán)保類(lèi)項目,如垃圾分揀類(lèi)、廢物處置類(lèi)均包含后期運營(yíng),而且已非常成熟。這類(lèi)項目咨詢(xún)單位往往以EPC方式介入,主要負責設計、設備采購及運營(yíng),施工則采用聯(lián)合體形式由專(zhuān)業(yè)施工單位實(shí)施。

因此從思想上接受運營(yíng)也屬于工程咨詢(xún)范疇是非常必要的,而且運營(yíng)也是做大做強咨詢(xún)行業(yè)的一個(gè)重要版塊,一方面運營(yíng)時(shí)間長(cháng),二來(lái)運營(yíng)存在更大的提升收益空間,三是運營(yíng)一直是政府頭疼的事,四是運營(yíng)過(guò)程在同類(lèi)項目中有示范效應。

2、全過(guò)程咨詢(xún)里的有關(guān)運營(yíng)的咨詢(xún):

1)在前期階段策劃/起草項目運營(yíng)內容、方案,必要時(shí)包括工藝方案,編制績(jì)效考核管理辦法,運營(yíng)單位的選擇及招投標等;

2)建設階段替業(yè)主推薦、考察、選擇合適的運營(yíng)單位;

3)就運營(yíng)工藝、方案協(xié)同設計單位進(jìn)行運營(yíng)設計,包括工藝布局、建筑的特殊要求、產(chǎn)品的檢測/論證/制定標準等;

4)協(xié)同編制運營(yíng)成本分析,并提出推薦方案;

5)運營(yíng)階段可直接參與運營(yíng)并獲取運營(yíng)回報;

6)參與、組織業(yè)主對運營(yíng)的階段性考核,并提出考核結果;

7)參與對運營(yíng)過(guò)程中發(fā)生的變化組織討論、分析、研究,并提出合理的解決方案,包括“四新”的改造、中修、大修等;

8)協(xié)助相關(guān)方編制運營(yíng)、維護管理手冊,并組織培訓、考試;

9)及時(shí)收集、學(xué)習國家新政策、法規、標準等,并參與業(yè)主對產(chǎn)品的升級改建、擴建、新建等。

第五節、如何實(shí)現角色轉換

從上面的分析中不難看出,PPP項目關(guān)注合法合規手續,全過(guò)程咨詢(xún)關(guān)注技術(shù)及管理協(xié)調;PPP項目更關(guān)注投資收益及增值回報,全過(guò)程咨詢(xún)關(guān)注投資控制及進(jìn)度;PPP項目服務(wù)鏈更長(cháng),全過(guò)程咨詢(xún)重點(diǎn)是建設期。

角色轉換工作建議:

1、進(jìn)場(chǎng)后,首先組織交底會(huì ),收集項目前期相關(guān)資料(因代業(yè)主,所以所有業(yè)主資料均要收集、研究),合同,了解項目進(jìn)展,熟悉現場(chǎng);

2、在逐步組成項目部的同時(shí),研究合同,對接項目當前所處階段,并收集當地政府投資項目各階段/各種事項如審批、辦證、采購等流程,并在必要時(shí)形成采購管理制度(包括參建單位采購等);

3、組織首次會(huì )議,討論并明確各參建方職責、項目實(shí)施辦事流程,并著(zhù)手編制WBS及工作分解表,提交各參建方討論;特別重要的是需研究成立項目推進(jìn)領(lǐng)導小組,明確分工及職責;制定會(huì )議制度并組織實(shí)施;

4、確定WBS及分解表,并根據各自職責和任務(wù)要求,下工作聯(lián)系單;

5、推進(jìn)過(guò)程按政府投資項目基本建設程序組織實(shí)施管理,嚴格執行PDCA要求,同步編制糾正與預防措施管理制度;

6、關(guān)于進(jìn)度計劃的編制:建議:無(wú)論是設計進(jìn)度、預算編制進(jìn)度、施工進(jìn)度等均由項目部根據政府訴求及各專(zhuān)業(yè)標準規范基本規定編制一級進(jìn)度計劃,由各專(zhuān)業(yè)根據一級進(jìn)度計劃要求結合各自隊伍的實(shí)力及管理特點(diǎn)編制二級進(jìn)度計劃,實(shí)施過(guò)程中根據形象進(jìn)度節點(diǎn)要求針對性編制三級進(jìn)度計劃(一般指周計劃或月度計劃),相關(guān)方確認后作為實(shí)施和考核和付費依據;

7、人員配置建議:根據合同約定,但如是項目管理牽頭,則在后臺支持下,必須同步配有設計管理、預算管理、工程管理、行政管理、資料管理等人員;

8、過(guò)程控制:可采用定期/不定期,專(zhuān)項和常規檢查相結合的方式進(jìn)行,對存在的問(wèn)題必須整改閉合;建立檔案資料臺賬。

9、投資控制:要求成本人員必須全過(guò)程掌握工程實(shí)施情況,及時(shí)關(guān)注各種變更等可能引起投資發(fā)生變化的事件,及時(shí)進(jìn)行分析、研究,提出方案、措施、建議,供業(yè)主決策。

其他基本為工程建設規定動(dòng)作,作為從事過(guò)PPP項目管理的人員來(lái)說(shuō),是熟知而能把控的,因此不再描述。再次提醒,因全過(guò)程咨詢(xún)?yōu)橐环N服務(wù),所以過(guò)程資料是是否履行合同并符合要求的見(jiàn)證,因此必須充分重視資料的管理工作。

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